Открытость контрольно-счетных органов регионов - 2021 год
Анализ показал, что в 2021 году большинство контрольно-счетных органов имеют низкую оценку открытости информации.
Наиболее низкие результаты КСО демонстрируют по вопросам размещения отчетов по результатам контрольных мероприятий и качества краткой информации о таких мероприятиях.
Победители 2021 года
1 место — Контрольно-счетная палата Чувашской Республики;
2 место — Контрольно-счетная палата Воронежской области;
3 место — Контрольно-счетная палата Республики Башкортостан.
Методология исследования
Исследование проводилось по двум направлениям, каждое из которых включало свои критерии и параметры для оценки.
— оценка сайтов контрольно-счетных органов;
— оценка реагирования на информационные запросы граждан.
— использование социальных сетей в рамках коммуникационной стратегии КСО;
— оценка реагирования на обращения граждан.
Для размещения информации о своей деятельности контрольно-счетные органы используют два варианта сайтов:
— собственный сайт;
— страница на портале органов государственной власти региона.
Открытость информации
Оценка сайтов контрольно-счетных органов
Критерий «Наличие контактов на сайте»
Контактный телефон, адрес электронной почты, адрес для корреспонденции и фактический адрес размещены на сайтах всех КСО. В одном КСО для ознакомления с контактами необходимо скачать файл с информацией, что не способствует открытости деятельности.
Критерий «Наличие почтового адреса, по которому можно направлять запросы и обращения»
Все КСО предоставляют гражданам возможность отправки запроса или обращения по почте России.
Критерий «Наличие электронного адреса для направления запросов и обращений»
У всех КСО на сайте есть адрес электронной почты для отправки обращений и запросов.
Критерий «Наличие функционала поиска по сайту»
У 75% КСО есть функционал поиска по сайту, в то время как у 25% его нет.
Однако у некоторых КСО поиск не работает, что свидетельствует о целесообразности мониторинга работоспособности сайта на постоянной основе.
Наличие функционала поиска по сайту и поддержание его в рабочем состоянии позволяет пользователю затратить минимальное количество времени для нахождения нужной информации.
Критерий «Наличие возможности определить дату и время размещения информации, а также дату и время последнего изменения информации»
Критерий предполагает оценку наличия на сайте под любым текстом, документом, новостными блоками даты и времени размещения информации, а также даты и времени внесения изменений. Наличие этих сведений необходимо для актуализации и идентификации размещенной информации.
Большинство контрольно-счетных органов (53 КСО) не отвечают данному критерию и не предоставляют актуальную информацию пользователям.
Наличие такой возможности присутствует только у 32 КСО (41%).
Критерий «Наличие возможности масштабировать (увеличивать и уменьшать) шрифт»
Возможность масштабировать необходима, поскольку многим пользователям неудобно работать с мелким текстом или, напротив, хочется уменьшить текст, чтобы увидеть картину в целом.
Безусловно, некоторые современные компьютеры обладают подобной функцией, но все же наличие инструмента масштабирования на сайте облегчит и сделает более комфортным поиск информации старшему поколению.
Данному критерию отвечают менее 50% КСО (39 КСО). На сайтах большинства КСО такой функции нет.
Критерий «Наличие информации о структуре КСО»
Критерий позволяет оценить удобство ознакомления пользователя со структурой контрольно-счетного органа, наглядно представленной либо в виде таблицы, рисунка, либо в текстовой форме. Бесспорно, удобнее ознакомиться со структурой, если она представлена в виде таблицы.
Наличие информации о структуре предполагает удобный поиск на сайте необходимого раздела «Структура КСО», в котором четко и наглядно в виде иерархии выстроены глава контрольно-счетного органа, заместители, структурные подразделения.
Информация о структуре присутствует на сайтах почти всех КСО.
Критерий «Наличие сведений о полномочиях КСО, задачах и функциях структурных подразделений органа»
Этот критерий позволяет оценить наличие и полноту информации о работе КСО.
Наличие сведений о полномочиях КСО позволит пользователям, не имеющим отношения к сфере аудита и контроля, понять, в чем суть деятельности контрольно- счетных органов. Например, для чего они созданы, какие функции и задачи выполняют, чем занимаются структурные подразделения, и почему необходимы именно эти структурные подразделения.
По итогам проведения анализа можно сделать вывод, что, в основном, данная информация присутствует на сайтах КСО, но, к сожалению, не всегда полная.
Многие КСО субъектов Российской Федерации публикуют лишь сведения о полномочиях КСО, не раскрывая при этом задачи, функции каждого структурного подразделения.
У 30 КСО (35 %) на сайте нет сведений о полномочиях КСО, задачах и функциях структурных подразделений органа.
Критерий «Наличие биографии председателя»
Развитие и активность КСО в значительной степени зависят от председателя и его деятельности. Он полномочен осуществлять руководство деятельностью КСО, в частности, организовывать работу, утверждать основные документы, представлять КСО во взаимоотношениях с иными органами и организациями.
Именно от фигуры председателя зависит определение стратегии развития КСО и качество организации внутренней работы. Это предопределяет высокие требования к кандидатуре председателя.
По сути, председатель является лицом своего КСО. Во многом на основе данных о его личности, профессиональном опыте и образовании граждане могут составить мнение и о профессионализме КСО в целом. Поэтому наличие на официальном сайте раздела о председателе КСО так важно.
Раздел может содержать ключевые сведения из биографии председателя: информацию о его образовании, траектории профессионального развития (указание мест работы, занимаемой должности и периода деятельности), при наличии следует указать имеющиеся государственные награды, ученые степени.
По данному критерию в ходе исследования была выявлена положительная статистика: на сайтах 67 из 85 КСО имеется раздел с биографией председателя КСО.
На сайтах многих КСО отражена достаточно подробная и содержащая актуальные сведения информация о председателях.
Некоторые КСО даже вносят, помимо базовых сведений, дополнительные личные данные, давая тем самым комплексное представление о председателе. К таким сведениям относятся: данные о семейном положении, публикациях, достижениях в иных сферах, не связанных с профессией, например, спортивные достижения.
Критерий «Наличие сведений о руководителях КСО»
КСО субъектов являются органами коллегиального типа. Решения по ключевым вопросам планирования и организации деятельности КСО принимаются коллегией, в состав которой входят председатель КСО, заместитель председателя КСО и аудиторы.
Таким образом, помимо председателя, на центральные аспекты функционирования КСО влияют аудиторы и заместитель председателя. Поэтому необходимо представлять информацию также об их профессиональном образовании и трудовой деятельности.
На сайтах 58 из 85 КСО представлен такой раздел, у 2 КСО имеется данный раздел, однако, в нем представлены сведения не обо всех руководящих членах КСО.
На сайтах 27 КСО (32 %) данный раздел не представлен.
Критерий «Наличие информации о кадровом обеспечении КСО»
Раздел о кадровом обеспечении КСО значим в контексте открытости данных органов. Штат сотрудников КСО формируется на конкурсной основе. Соответственно, граждане, желающие поступить на государственную службу в КСО, должны обладать необходимой информацией:
— о порядке поступления на государственную службу;
— о том, каким квалификационным требованиям они должны соответствовать;
— о порядке проведения конкурса на замещение той или иной должности.
КСО должны размещать на своих сайтах нормативную базу по данным вопросам. Кроме того, в указанный раздел должна быть включена информация о кадровом резерве КСО, об имеющихся вакантных должностях.
Позитивной практикой, укрепляющей принцип открытости КСО, является публикация на сайте результатов проведения конкурса на замещение определенной должности и информации об объявлении подобных конкурсов с указанием всех необходимых сведений (по какой должности открывается конкурс, каковы условия конкурса и требования к кандидатам, каков порядок проведения конкурса – куда и в какие сроки направить документы, к какому должностному лицу КСО можно обратиться в случае возникновения вопросов).
Данный показатель выполняется практически всеми КСО: раздел о кадровом обеспечении имеется на сайтах 77 из 85 исследованных КСО, также 2 КСО имеют указанный раздел, но в нем представлены сведения не в полном объеме.
Критерий «Наличие информации о работе КСО с обращениями»
Обращения граждан являются одной из форм участия граждан в управлении государством и содействия в решении государственных и общественных дел.
Направление обращений в КСО является реализацией прав граждан, гарантированных Конституцией России и Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Безусловно, вопросы, содержащиеся в обращениях, должны входить в компетенцию КСО.
То, как КСО проводит работу с обращениями граждан и организаций, является одним из главных показателей открытости и гласности деятельности данного органа.
Подготовка полного, четкого ответа по существу в установленном порядке на обращение является основанием для укрепления доверия общества к КСО и в целом к институту внешнего государственного финансового контроля. Эффективное взаимодействие КСО и общества сквозь призму обращений отражает социальную природу КСО.
Кроме того, ежегодный анализ поступающих в КСО обращений позволяет определить круг вопросов, наиболее важных и актуальных для соответствующего регионального сообщества. По результатам рассмотрения поступивших обращений может быть принято решение о включении отдельных вопросов, затронутых в обращении, в план работы КСО на текущий или следующий год.
Показателем реальной и открытой работы КСО с обращениями является регулярно проводимый анализ поступающих обращений, публикация результатов рассмотрения (какие меры были приняты по итогам рассмотрения), ведение статистики работы с обращениями поквартально с указанием их тематики.
Исследование показало, что практически половина КСО субъектов регулярно, надлежащим образом осуществляет работу с обращениями (37 из 85 КСО субъектов).
Однако значимая часть КСО ведет такую работу лишь частично, на официальных сайтах отсутствует информация по ряду кварталов или даже лет, либо публикуется неполная, неподробная информация по итогам анализа обращений (28 из 85 КСО субъектов).
Также было отмечено, что 20 из 85 КСО субъектов вообще не ведут работу с обращениями, что существенно нарушает открытость КСО.
Критерий «Наличие на сайте информации об информационных системах, базах и реестрах в ведении госоргана»
В целях обеспечения открытости деятельности государственных органов в целом и, в частности, КСО, в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» закреплена норма о том, что информация о деятельности государственного органа, размещаемая им в сети «Интернет», в зависимости от сферы его деятельности должна включать в себя перечни информационных систем, банков данных, реестров, регистров, находящихся в ведении данного государственного органа.
В условиях ускоряющихся процессов цифровизации освещение используемых информационных технологий и систем приобретает особую значимость.
Информационные системы, банки данных составляют совокупность сведений, доступ к которым необходим КСО для реализации их полномочий, выполнения задач информационного обеспечения контрольной и экспертно-аналитической деятельности.
Проведенное исследование показало, что в полной мере на своих официальных сайтах представляют данные о своих информационных системах, базах и реестрах 57 из 85 КСО субъектов, однако, данная информация представляется частично 2 КСО из них. Достаточно широкий круг КСО не публикуют соответствующую информацию (28 КСО).
Критерий «Наличие информации об итогах деятельности КСО за определенные периоды»
Публикация ежегодной отчетности о деятельности КСО – это обязанность КСО, предусмотренная Федеральным законом № 6-ФЗ.
Размещение такой отчетности способствует прозрачности деятельности КСО, позволяет сформировать мнение о том, насколько полно и эффективно КСО выполняет свои функции и полномочия, как реализуются пункты плана работы КСО, какие нарушения были выявлены, какие меры были приняты в отношении них, каких реальных результатов удалось достичь.
Данный критерий выполняется всеми КСО.
Критерий «Время сбора информации»
Критерий «Размещен классификатор нарушений»
Большинство КСО (55) разместили классификатор нарушений. У 30 КСО классификатор не размещен. Ряд КСО размещает классификатор нарушений, однако, ограничивает к нему доступ.
Критерий «Размещены отчеты о контрольных мероприятиях»
Этот критерий является самым сложным из всех, так как большинство КСО не публикуют отчеты о контрольных мероприятиях по тем или иным причинам.
В данном исследовании не учитывались отчеты об экспертно-аналитических мероприятиях, поскольку они в большинстве случаев размещаются.
На наш взгляд, КСО могут придерживаться политики размещения отчетов для обеспечения открытости деятельности. Данный процесс положительно влияет на пользователей информации.
- Объекты контроля: видят результаты проверки, проведенной в отношении их деятельности, понимают, что все жители могут знакомиться с результатами. Таким образом, будет повышаться финансовая дисциплина.
- Жители региона: могут в полном объеме знакомиться с результатами проверки.
- Сотрудники КСО: могут повышать свои профессиональные качества и навыки, видеть лучшие практики других КСО.
Вся информация о бюджетах субъектов России является открытой. Считаем, что КСО только повысят свой авторитет, укрепят независимость при размещении отчетов на сайте. Данный процесс является и обратным: КСО будут повышать качество своих отчетов и повышать культуру их написания.
В данном разделе считаем необходимым отметить КСО с положительной практикой размещения отчетов на сайтах:
Контрольно-счетная палата Республики Алтай;
Контрольно-счетная палата Чувашской Республики;
Контрольно-счетная палата Ивановской области;
Контрольно-счетная палата Республики Карелия;
Контрольно-счетная палата Республики Адыгея;
Контрольно-счетная палата Томской области;
Контрольно-счетная палата Курской области;
Контрольно-счетная палата Воронежской области.
Критерий «Наличие краткой информации о контрольных мероприятиях»
Согласно статье 19 Федерального закона № 6-ФЗ, КСО в целях обеспечения доступа к информации о своей деятельности размещают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и опубликовывают в своих официальных изданиях или других средствах массовой информации информацию о проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, о выявленных при их проведении нарушениях, о внесенных представлениях и предписаниях, а также о принятых по ним решениях и мерах.
Большинство КСО размещают краткую информацию, однако, ряд КСО не размещает такую информацию, публикуя только сами отчеты о мероприятиях.
Критерий «Краткая информация дает представление о мероприятии: есть общие выводы, нарушения, рекомендации»
Анализ размещенной краткой информации показал, что ряд КСО при формальном наличии сведений не уделяет должного внимания содержательной стороне таковых.
Данный критерий является качественным, а не количественным. Он может принимать одно из трех значений в зависимости от степени содержательной наполненности и ясности изложения сведений о контрольном мероприятии.
В большинстве КСО (49) краткая информация написана понятным языком, является небольшой по содержанию и отражает суть мероприятия (сфера проверки, объекты, нарушения, итоговые документы и т.д.).
Вместе с тем есть и другая практика, когда КСО размещают только информацию о наименовании мероприятия и направленных письмах. Это не способствует открытости КСО, а также снижает число заинтересованных пользователей информации.
Другой пример: КСО пишут информацию в непонятной и неструктурированной форме. Она больше напоминает акт проверки. Такой стиль изложения не позволяет пользователям понять суть мероприятия и проведённую КСО работу.
Критерий «Размещены стандарты деятельности»
КСО самостоятельно разрабатывают стандарты внешнего государственного финансового контроля, а также стандарты организации деятельности.
Стандарты подлежат актуализации в целях повышения системности и качества выполнения КСО своих задач и полномочий. На основе изучения стандартов граждане могут формировать представление о деятельности региональных органов государственного финансового контроля, а также отслеживать ее развитие.
По итогам анализа выявлено, что большинство КСО (82) размещают стандарты деятельности.
В плане работы есть объекты мероприятия, срок проведения (месяц)
Критерий позволяет оценить открытость деятельности КСО с позиции того, насколько подробно отражены данные по каждому контрольному и экспертно-аналитическому мероприятию в плане работы.
Считаем, что КСО для обеспечения открытости деятельности могут указывать все объекты контроля и конкретные сроки проведения мероприятия. Это способствует информированности граждан и повышению финансовой дисциплины в объектах контроля.
Критерий «Размещен план работы и внесенные в него изменения»
В соответствии со статьей 12 Федерального закона № 6-ФЗ КСО осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно.
Данный критерий оценки деятельности КСО отражает факт размещения на официальном сайте плана работы, приводимого в актуальное состояние путем внесения изменений в него.
Большинство КСО (46) размещают план работы и изменения к нему на своих сайтах.
Критерий «Наличие стратегии деятельности»
Критерий «Наличие в стратегии деятельности раздела про открытость информации
Стратегия деятельности — основа для формирования приоритетов функционирования КСО,концепций работы по направлениям их деятельности, а также для подготовки годовых планов работы.
Критерий характеризует открытость деятельности КСО в том аспекте, в котором они готовы использовать возможности для информирования общества о своих ориентирах в работе и в развитии. Причем названия у размещенных документов могут различаться.
Акцент делается именно на их содержании. Так, например, в некоторых субъектах приняты Концепция развития, Основные направления на долгосрочный период, Методология деятельности.
Большинство КСО не имеют такого документа как стратегия развития (или аналога). Те же КСО, кто имеет стратегию (9 КСО), не выделяют в ней отдельный блок про открытость своей деятельности.
Данный критерий позволяет проанализировать, насколько КСО в рамках своей деятельности уделяют и в целом акцентируют внимание на открытости, информированности общества о процессе, результатах и перспективах своей работы.
Наличие самостоятельного раздела в Стратегии деятельности говорит о том, что КСО обособляет проблему доступа граждан к открытым данным, ставит целью совершенствование систем информирования населения, а также разрабатывает меры по достижению высокого (или хотя бы достаточного) уровня открытости.
Оценка реагирования на информационные запросы
Предоставление информации о деятельности государственных органов по запросу жителей предусмотрено положениями Федерального закона № 8-ФЗ, что обеспечивает реализацию конституционного права граждан на доступ к информации.
Вместе с тем, КСО по своему статусу не относятся к государственным органам, потому на них не распространяются требования Федерального закона № 8-ФЗ.
Для проведения эксперимента был сформирован запрос, состоящий из трех вопросов. Оценка критериев осуществлялась: 1 балл – есть ответ, 0 баллов – нет ответа.
Для рассылки использовались адреса электронной почты КСО и формы обратной связи на сайтах КСО (где они имеются).
В тексте запроса специально отмечалась просьба направить ответ на адрес электронной почты. Запрос информации был разослан в КСО в конце ноября.
По результатам эксперимента выявилась негативная тенденция, а именно факт того, что 26 КСО (32%) вообще не прислали ответ на запрос ни на адрес места жительства, указанный в запросе, ни на адрес электронной почты.
Кроме того, 6 КСО не соблюли срок ответа на запрос в 30 дней, установленный Федеральным законом № 8-ФЗ.
Из тех КСО, кто ответил вовремя (53), большинство ответов было направлено в срок до 29 дней. Полностью ответили на все три вопроса 24 КСО.
Открытый диалог
Использование социальных сетей
В соответствии с Конституцией Российская Федерация является правовым и демократическим государством. Следовательно, вопрос относительно открытости и прозрачности власти выступает в качестве главного индикатора эффективности деятельности контрольно-счетных органов при осуществлении ими своих полномочий.
Открытость информации о деятельности КСО предоставляет гражданам возможность получать четкое и ясное понимание не только об органе публичной власти, но и о принимаемых им решениях. Также открытость данной информации позволяет гражданам осуществлять функции общественного контроля за деятельностью КСО.
Обращаясь за информацией о деятельности КСО, граждане реализуют предоставленные им основным законом страны права, а на КСО, соответственно, возлагается обязанность по предоставлению данной информации.
С развитием сети Интернет реализовать концепции прозрачности государственного управления и демократичности при принятии решений стало возможным.
С момента внедрения в систему государственного управления интернет-сервисов можно было лишь донести определённую информацию до граждан без какой-либо обратной связи с их стороны, но с ходом времени и развитием в данной области посредством сети Интернет, а именно социальных сетей, взаимодействие с гражданами стало доступным. В 21 веке социальные сети являются одним из основных каналов общения, а значит с помощью механизма диалога можно вовлечь граждан в государственное управление.
В рамках данного доклада под термином «социальная сеть» следует понимать такую онлайн-платформу, которая позволяет своим пользователям регистрировать и вести аккаунт, связываться с другими пользователями и управлять такими связями.
Согласно статистике, предоставленной аналитическим центром «Левада»[1], социальные сети стабильно удерживают второе место в качестве основного источника новостей. С каждым годом число пользователей социальных сетей увеличивается, большинство из них заходят в социальные сети ежедневно или практически ежедневно, что говорит о высокой популярности социальных сетей среди населения.
Использование контрольно-счетными органами социальных сетей было проверено авторами доклада при детальном рассмотрении каждого из следующих критериев.
По итогам анализа выявлено, что только 12 КСО (15%) ведут социальные сети.
[1] СОЦИАЛЬНЫЕ СЕТИ В РОССИИ. https://www.levada.ru/2021/02/23/sotsialnye-seti-v-rossii/.
Оценка реагирования на обращения граждан
Право граждан на обращение закреплено в статье 2 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 59-ФЗ). Воспользовались и мы данным правом в полном объеме в нашем исследовании. Законом закреплен устный или письменный характер обращений, нами был выбран письменный порядок обращений с соблюдением установленного порядка направления обращения.
Для оценки данного критерия использовались показатели: 2 балла – получен ответ, 0 баллов – нет ответа. По результатам оценки просьбы выставлялась оценка 2 балла – ответ содержит реагирование на просьбу в уважительном формате, 0 баллов – ответа нет, либо он сформирован в негативном ключе.
Для обращения гражданина была использована тема экологии и просьба включить мероприятие по проведению проверки в этой сфере в регионе в план работы на 2021 год.
В письме мы попросили ответить на адрес электронной почты. Обращение направлялось либо через форму обратной связи, либо по адресу электронной почты.
В настоящее время во многих органах федеральной власти (например, ФНС России) внедрена система ответа только на электронную почту. Считаем такую практику правильной для внедрения в деятельность КСО.
По результатам направления обращения нам ответили 53 КСО (62%). Средний срок ответа – 20 дней.
Таким образом, 32 КСО (38%) не ответили на наше обращение, хотя рассмотрение обращения и ответ на него являются обязательными.
Кроме того, отметим лучшую практику, когда КСО отвечали с благодарностью за предложенную тему и сообщали, что включат (или включили) ее в план работы. Такой ответ создает позитивный образ КСО у обратившегося. Гражданин видит обратную связь по своему обращению, несмотря на то, будет ли включено мероприятие в план работы фактически.
В противовес этому часть КСО ответили «в жесткой» законодательной манере, что обращения граждан не являются основанием для включения мероприятия в план работы. При этом сослались на нормы законодательства. Такой ответ создает негативное впечатление от КСО, формирует образ закрытости органа. По результатам обратившийся может перестать интересоваться деятельностью КСО.